미국 지자체 연재8 태초에 지방정부가 있었다. 분권이라고? 임권이거든!

내일의 지방자치 세미나에 참가한 한국측 지방의원들과 “팔리세이즈 파크” 보로(Palisades Park Boro.)의 구역설정위원회(Zoning Board), 구역계획위원회(Planning Board) 위원 그리고 한국계 동네 경찰관이 사진을 찍었다. 다들 자기 동네에서 방구 꽤나 뀌는 사람들인데 얼굴이 순박하다.

태초에 지방정부가 있었다. 분권이라고? 임권이거든!  

임권이 맞다.  

“모든 사람은 평등하게 태어났으며, 조물주로부터 몇 개의 양도할 수 없는 권리를 부여받았다… 생명과 자유와 행복의 추구, 이 권리를 확보하기 위하여 인류는 정부를 조직했다… 정당한 권력은 인민의 동의로부터 유래하는 것이다. 어떠한 형태의 정부이든 이러한 목적을 파괴할 때에는… 새로운 정부를 조직하는 것은 인민의 권리이다.”

– 미국 독립선언문 중(1776년 7월 4일)

이렇게 해서 아메리카 이민자들은 영국과의 독립전쟁을 시작한다. 독립전쟁이 한창이던 1781년, 이미 독립을 선언한 터에 전쟁 이후에 우리는 어떤 국가를 만들 것인가? 라는 국민적 질문에 답할 필요를 느낀 신대륙의 지도자들이 모여 최초의 근대적 성문헌법인 연합규약 혹은 연맹규약을(Articles of Confederation) 채택한다. 이 규약의 주요 내용을 요약하면 “주권은 주민에 의해 수립된 주 정부만이 가질 수 있다. 따라서 주정부는 독립된 주권체로서 입법, 행정 등 모든 권한을 가지며, 이 연합규약에 의해 설립되는 연합의회는 외교, 국방, 화폐, 인디언대책 등 각 주에서 위임받은 사무만을 처리한다.”

그렇다. 미국이라는 나라를 디자인했던 사람들의 최초 구상은 각 주 정부가 주권국가의 권한을 가지며, 자기 권한의 일부를 위임하여 연합정부를 구성한다는 것이었다. 분명 지역이 권한을 위임하여 중앙을 구성하는 것, 임권이다.

물론 독립전쟁에서 승리한 이후인 1787년에 개최된 헌법제정회의(Constitutional Convention)에서 116일에 걸친 치열한 토론 끝에 만들어진 현재의 헌법은 독립적인 주정부의 느슨한 연맹을 구상했던 연합규약과는 달리 미국을 하나의 국가로 묶기 위해 연방정부가 징세권, 상비군 보유 등의 주요기능을 갖도록 하였다.

그럼에도 불구하고 미국 헌법은 몇 가지 경우를 제외하고는 연방정부와 주정부가 동등한 지위를 향유하며 주정부는 연방정부의 산하조직이 아닌 완전히 독립된 정부임을 규정하고 있다. 특히 1791년 강력한 중앙정부의 출현을 막기 위해 연방정부에 대한 국민과 주정부의 위상을 강조한 수정 헌법 10개조가 채택되면서 현재와 같은 연방주의의 균형이 어느 정도 틀을 잡게 되었다.

연방정부와 주정부의 권한에 관한 논쟁은 지금도 계속되고 있지만 확실한 것 한가지는 주 정부의 합의와 위임에 의해 연방정부가 창설되었다는 역사적 사실이다.  

많은 사람이 지방자치! 하면 분권을 떠올린다. 태초에 중앙이 있었고 그 중앙이 지역에 권한을 나눠준다는 발상이다. 하지만 진실은 그 반대에 가깝다. 원래 권한은 주민과 가까운 지역에 있는 것이고 중앙은 그 지역이 위임한 권한을 받아 구성된다. 인류가 사회란 것을 조직해 나간 역사를 보면 이것은 명확한 사실이다. 서양 문명의 시초인 그리스는 도시국가였고, 고구려도 중앙이 매우 약한 부족연맹체였다.

지역 주민들이 모여 회를 만들면 그게 지역정부이고, 지역정부가 모여 룰을 만들면 그게 중앙정부이다. 그렇다면 지역정부가 세금을 걷고 그 중에 일부를 중앙정부에 보내는 것이 맞다. 국세란 개념은 없어지는 것이다. 대부분의 인허가권과 입법권도 기본적으로 지역이 갖는 것이 좋다.  

모든 권력은 사람과 직접 만날 때 인간적이다. 권력과 인간이 서류를 통해서 만나기 시작하면 딱딱하고 비정해진다. 따라서 가능하면 좀 더 많은 권력이 동네에 머물러 있는 것이 좋다. 동네 권력은 인간의 얼굴을 하고 있기 때문이다.

동네 정부를 만들자!

그리고 청와대와 여의도에는 최소한의 권한만 위임하자!

대한민국을 그렇게 다시 디자인하자!